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关于对铁路运输法院诉讼管辖几个问题的思考
作者:张健  发布时间:2013-10-17 10:19:14 打印 字号: | |
  作为中央司法体制和工作机制改革的重要组成部分,铁路运输法院管理体制改革在近年来逐步走向深入。随着各铁路运输法院于2012年6月底全部移交地方管理,整体纳入国家司法管理体系,其案件受理与诉讼管辖也备受社会各界关注。科学、合理地解决铁路运输法院的管辖问题对民事诉讼制度的有效运作具有重要意义,既能够明确其受理一审民事案件的分工和权限,也可以保障当事人正确行使诉讼权利。

  《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》(以下简称《规定》)已于2012年8月1日起施行,根据该《规定》,改制后的铁路运输法院民事案件的管辖范围除涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产等各类民事案件外,经驻在地高级人民法院指定管辖,还可受理其他民事案件和执行案件。该《规定》较为宽泛,对司法实践中指定管辖、地域管辖等具体内容没有涉及。笔者拟就铁路运输法院诉讼管辖的三个问题作一粗浅的探析,以期对我国民事诉讼中的诉讼管辖理论和司法运用作一点贡献。

  一、指定管辖的具体问题

  指定管辖是指上级人民法院指定其下级人民法院对某一案件行使管辖权。按照我国《民事诉讼法》第三十六条、第三十七条的规定,以下三种情形适用指定管辖:第一,移送管辖错误;第二,管辖不能;第三,管辖权发生争议。《规定》第五条授权各省、自治区、直辖市高级人民法院可以在与铁路运输相关的民事案件之外,指定本辖区内的铁路运输基层法院受理其他一审民事案件,还可以将辖区内的执行案件指定铁路运输法院执行。

  上述规定共同构成了我国民事诉讼中指定管辖制度的法律依据。但具体到铁路运输法院的指定管辖上,仍然会存在一些不可回避的问题。主要表现为:

  问题一:各高级人民法院指定辖区内铁路运输基层法院受理一审民事案件的范围大或小以及全国是否应该适用统一的规定。

  问题二:各高级人民法院指定辖区内铁路运输基层法院受理一审民事案件的范围应坚持何种标准。

  问题三:各高级人民法院指定辖区内的铁路运输中级法院受理对其驻在地基层人民法院一审民事判决、裁定提起上诉的案件,是否有范围限制。

  问题四:关于铁路运输基层法院受理各高级人民法院指定管辖的案件后上诉法院如何确定。

  有观点认为,铁路运输法院纳入国家司法管理体系后已经成为我国人民法院的重要组成部分,其案件受理范围应与地方人民法院一致,二者不应存在区别。也有观点提出,应将铁路运输基层法院驻在地一定区域范围内民事案件作为指定管辖的依据,凡指定区域内发生的一审民事案件均由驻在该地的铁路运输基层法院管辖(即地域范围标准)。

  上述观点不无道理,但不符合我国司法实践,也不具有可行性。自1982年重新筹建铁路运输法院以来,其案件管辖范围以与铁路有关的民事合同、侵权案件为主,基本不涉及驻在地的普通民事案件,管理体制改革后一次性将铁路运输法院的管辖范围扩展为与地方人民法院相同的普通民事案件,不符合实际,也有违设置专门人民法院的初衷,更不利于科学发挥铁路运输法院这支审判力量的作用。有必要坚持循序渐进的原则,待时机成熟后逐步进行拓展、调整。另外,管理体制改革前,17家铁路运输中级法院和58家铁路运输基层法院分布在29个省、自治区、直辖市内,其中,12个省、区、市内的铁路运输基层法院与其驻在地的人民法院并无业务关系。原辖有铁路运输法院的17个和未辖有铁路运输法院的12个高级人民法院在案件管辖类型、特点、数量等方面均存在千差万别的情况。改制后,如果全国29个高级人民法院对指定管辖的案件范围作出统一的规定,将不符合案件审判实际,也不利于改制后铁路运输法院的科学发展。笔者认为,需要上述29个高级人民法院结合本地案件审理的实际和铁路运输法院的审判力量情况,综合考虑辖区内铁路运输法院与地方人民法院之间工作任务的平衡,制订切合实际的案件受理范围。

  关于指定铁路运输基层法院受理案件的范围应坚持何种标准的问题,笔者认为,采用案件类型标准较为妥当,即最高人民法院在广泛征求意见和调查研究的基础上,制定出台相关意见确定一定范围的民事案件类型, ①供各高级人民法院进行选择,高级人民法院在结合辖区内铁路运输法院和本地区案件特点的基础上进行选择并制定具体方案,上报最高人民法院批准后,最终形成司法解释。而坚持地域范围标准容易导致铁路运输法院与地方人民法院因管辖权不明产生推诿和争抢,造成法律适用尺度的不统一。

  针对第三个问题,《规定》第五条第二款规定:“省、自治区、直辖市高级人民法院可以指定辖区内的铁路运输中级法院受理对其驻在地基层人民法院一审民事判决、裁定提起上诉的案件。”但并未明确该种情形下铁路运输中级法院受理上诉案件的类型、范围或者当事人不服哪个、哪几个基层人民法院的一审民事判决、裁定可上诉至铁路运输中级法院。笔者认为,对此应作出适当的限制,因为铁路运输中级法院对非铁路案件的审理经验相对不足,目前不宜一次性“开口”。

  关于第四个问题,《规定》第五条第一款规定:“省、自治区、直辖市高级人民法院可以指定辖区内的铁路运输基层法院受理本规定第三条以外的其他第一审民事案件,并指定该铁路运输基层法院驻在地的中级人民法院或铁路运输中级法院受理对此提起上诉的案件。”该规定中的“驻在地”如何定义,是地、市、自治州、盟,还是指省、自治区、直辖市?② 从司法解释的本意讲,“驻在地”应该是指地市一级③ 。另外,该规定中的“铁路运输中级法院”如何定义,是指各高级人民法院辖区内的铁路运输中级法院,还是该铁路运输基层法院原先对应的铁路运输中级法院。多数情况下二者是重合的,但存在例外情况。以内蒙古自治区高级人民法院辖区内的铁路运输法院为例(两级五院),即呼和浩特铁路运输中级法院及下辖的呼和浩特铁路运输法院、包头铁路运输法院,原隶属于沈阳铁路运输中级法院的通辽铁路运输法院,原隶属于哈尔滨铁路运输中级法院的海拉尔铁路运输法院。众所周知,通辽铁路运输法院、海拉尔铁路运输法院与呼和浩特铁路运输中级法院并无上下级的业务关系,其业务上对应的高级人民法院分别为辽宁省高级人民法院、黑龙江省高级人民法院。不难看出,《规定》第五条第一款指定管辖案件的上诉法院应理解为“高级人民法院辖区内的铁路运输中级法院”,而非该铁路运输基层法院相应的铁路运输中级法院。因为,如果理解为是后者,则该高级人民法院无权进行指定,也违背铁路运输法院管理体制改革的目的。这一点区别于《规定》的第四条。

  二、地域管辖范围的界定

  众所周知,铁路运输法院作为专门人民法院之一,其最初是与铁路局、铁路分局对应设置的,故辖区范围同铁路局、铁路分局一样与国家行政区划并不完全一致,这就导致了铁路运输法院在地域管辖方面存在特殊性。

  以大同铁路运输法院为例,案件管辖大秦线、京包线(大张段)、北同蒲线(大宁段)、迁曹线四条干线和口支线、宁岢线、平朔专用线、神朔线、云支线五条支线以及十四条联络线,范围涉及晋、冀、京、津四省市,这种长距离、跨区划的管辖是地方人民法院所不具备的。正是因为这种特殊性使得一些案件在诉讼管辖方面存有复杂性。④

  例如,2010年,兰州某铁路公司与大同某地方企业签订了建设工程施工合同,承建位于大同市广灵县(该县范围内没有铁路线)境内的一处建筑工程,后双方发生争议,大同企业遂向法院提起诉讼。地方人民法院对此案享有管辖权自不待言,那么,大同铁路运输法院也享有管辖权。理由是:依据《最高人民法院关于印发〈津、冀、晋、京四省市高级人民法院关于北京铁路运输两级法院受理民商事纠纷案件范围协调会议纪要〉和转发〈北京市高级人民法院关于指定北京铁路运输两级法院受理民商事纠纷案件范围的规定〉的通知》的规定,大同铁路运输法院有权管辖铁路部门及其所属企、事业单位为一方当事人的五类民商事纠纷案件。笔者认为,大同铁路运输法院对本案享有管辖权的主要依据在于兰州某铁路公司属于铁路部门所属的企业单位,加之,合同履行地在大同市广灵县,虽该县不在铁路运输法院的线路管辖范围内,但与大同铁路运输法院有最密切联系。若本案工程所在地在北京市怀柔区或者河北省秦皇岛市,则由地方人民法院管辖更为适宜。

  再如,关于申请执行人甲铁路企业与被执行人大同市乙公司买卖合同纠纷强制执行一案,丙铁路运输法院一审判决生效后,由甲向丙铁路运输法院申请执行,经过审查后,被执行的财产在大同市丁区,丙铁路运输法院能否将此案委托大同铁路运输法院执行?《民事诉讼法》第二百二十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第259条与《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》均对委托执行作出了规定,并未限定“被执行财产所在地人民法院仅指地方人民法院”,故大同市丁区人民法院和大同铁路运输法院对本执行案件均可接受委托。⑤

  对上述两个案例中诉讼管辖的运用我国法律及司法解释均没有做出明确、具体的规定,笔者认为,确定铁路运输法院地域管辖的范围在坚持法律规定的标准时,还要兼顾最密切联系原则的运用,以此来综合考虑铁路运输法院的地域管辖范围。但对最密切联系原则要把握适度,如果不是“最密切联系”,则完全由地方人民法院享有管辖权较为妥当,这可以有效防止专门人民法院和地方人民法院之间发生管辖权的争抢。

  三、管辖恒定原则的司法运作

  管辖恒定,是指确定案件的管辖权,以起诉时为标准,起诉时对案件享有管辖权的法院,不因确定管辖的事实在诉讼过程中发生变化而影响其管辖权。管辖恒定包括级别管辖恒定和地域管辖恒定。前者指级别管辖按起诉时的诉讼标的额确定后,不因为诉讼过程中标的额的增加或减少而变动;后者指地域管辖按起诉时的标准确定后,不因为诉讼过程中确定管辖的因素的变化而变化。从民事诉讼理论上讲,确定适用管辖恒定原则的因素包括:行政区域变更;当事人住所地、经常居住地变更;标的额变化。不难看出,管辖恒定反映了诉讼经济和效率的要求,既可以避免因管辖变动造成的司法资源的浪费,又可使诉讼尽快了结。

  虽然《民事诉讼法》没有明确管辖恒定这一原则,但在司法解释中规定了相关内容,如,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第34条规定:“案件受理后,受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地、经常居住地变更的影响。”;第35条规定:“有管辖权的人民法院受理案件后,不得以行政区域变更为由,将案件移送给变更后有管辖权的人民法院。”此规定对地域管辖恒定进行了明确,但未涉及级别管辖恒定。

  2009年11月12日,最高人民法院公布的《关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》第三条规定:“提交答辩状期间届满后,原告增加诉讼请求金额致使案件标的额超过受诉人民法院级别管辖标准,被告提出管辖权异议,请求由上级人民法院管辖的,人民法院应当按照本规定第一条审查并作出裁定。”;第一条规定:“被告在提交答辩状期间提出管辖权异议,认为受诉人民法院违反级别管辖规定,案件应当由上级人民法院或者下级人民法院管辖的,受诉人民法院应当审查,并在受理异议之日起十五日内作出裁定:(一)异议不成立的,裁定驳回;(二)异议成立的,裁定移送有管辖权的人民法院。”即,在答辩期届满后,原告增加诉讼标的额超过受诉法院级别管辖标准的,被告有权提出管辖权异议,经审查若异议成立的,裁定移送上级法院管辖。该司法解释是对级别管辖恒定原则的突破,但从法的价值角度分析,该司法解释意在防止“审判实践中有的原告恶意地在管辖异议期届满以后增加诉讼请求额,致使超过受诉法院级别管辖标准,来达到规避管辖异议制度之目的”,从而维护了级别管辖的秩序,实现的是法的正义价值和秩序价值。而管辖恒定原则旨在减少当事人的讼累,追求法的效率价值。二者在价值判断上发生了偏差。

  笔者认为,增加诉讼标的额是法律赋予当事人的一项权利,但问题的症结是当事人是否依法、正当地行使了此项权利。原告若是依法、正当行使此项权利,则依照管辖恒定原则由受诉法院继续审理,而不裁定移送上级法院较为妥当,以达到维护法的效率价值的目的,因为在“案多人少”矛盾普遍突出的今天节约有限的司法资源显得非常必要。⑥ 但如果原告利用此项权利规避级别管辖,按照争议标的额,诉讼本应向上级法院提出,但原告为了使下级法院能够受理其诉讼,起诉时故意将争议标的额降低到下级法院的级别管辖权限内,等到法院开庭审理时,原告再要求增加或者变更诉讼请求。此时,受诉法院应当依据《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》第三条进行处理,被告提出管辖权异议的,裁定移送上级法院管辖;若被告未提出管辖权异议的,此时法官应当行使释明权,提醒被告行使手中的异议权,防止存在地方保护而影响司法公。

  [注释]

  ① 例如,指定铁路运输基层法院受理案件的范围包括:涉及铁路运输企业职工的婚姻家庭纠纷、继承纠纷,劳动争议、人事争议,与铁路公司、企业有关的民事纠纷,以及适用特殊程序的案件等等。

  ② 以大同铁路运输法院为例,如果将“驻在地”理解为地市一级,则指定管辖的案件可以上诉至大同市中级人民法院;如果将“驻在地”理解为省一级,则指定管辖的案件可以上诉至包含大同市中级人民法院在内的其他中级人民法院,比如朔州市中级人民法院、忻州市中级人民法院等。

  ③最高人民法院审判监督庭有关负责人答记者问时指出:“铁路法院基本上都设置在直辖市、省会城市和较大的市,其驻在地经济发达、人口众多,当地人民法院大多长期苦于案多人少的问题,而铁路法院移交地方管理,可以成为解决上述问题的及时雨。”

  ④有观点甚至认为,从大同往南至忻州市宁武县,往东至河北省秦皇岛市、北京市怀柔区、天津市蓟县均属于大同铁路运输法院的管辖范围。其实,这种观点是错误的,因为确定铁路运输法院辖区范围是以铁路线、站为主要标志的,并非是牵涉该铁路线的行政区域均属于其辖区范围。

  ⑤《中华人民共和国宪法》第一百二十四条第一款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”

《中华人民共和国人民法院组织法》第二条第一款规定:“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:(一)地方各级人民法院;(二)军事法院等专门人民法院;(三)最高人民法院。”

  ⑥ 以铁路运输法院为例,基层法院和中级法院的设置多数不在同一地区,有的甚至跨越几个省份,当事人往返于两级法院之间往往是“东征西讨”、“南征北战”,客观上造成了诉讼成本大、案件审理周期长的不良后果(经驻在地高级人民法院指定管辖的案件除外)。
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